Андрей Макаров: Укрепление роли Парламента как в законодательном процессе, так и в сфере контроля за эффективностью расходов необходимо

Открывая заседание, председатель Экспертного Совета, член Комитета ГД по бюджету и налогам Вячеслав Никонов отметил, что «бюджет - это важнейший инструмент политики. В любой демократической стране принятие бюджета представляет собой эпицентр политического процесса, в котором принимают участие все основные государственные институты, группы интересов, общественные, предпринимательские объединения, ведущие эксперты. И, конечно, в бюджетном процессе ключевая роль в любой стране принадлежит парламенту».

По словам Никонова, «сейчас мы оказались в новой политической реальности, которая характеризуется, с одной стороны, подъёмом гражданской активности и ростом претензий к власти, требованиями более рачительного расходования средств налогоплательщиков и контроля за тем, как они расходуются. И в этих условиях роль Думы, которая выражает фактически весь спектр общественных настроений, вновь должна увеличиваться, и в этом контексте следует рассматривать и создание нашего Совета.

Предметом нашего обсуждения может быть практически все: насколько обоснована общая стратегия развития, и насколько она находит отражение в бюджетных приоритетах, и насколько она способствует этому развитию. Насколько обоснованы те оценки макроэкономических показателей и те прогнозы развития экономики, на которых рассчитываются соответствующими ведомствами, дефицитность и профицитность бюджета в зависимости от конъюнктуры, и так далее».

Глава думского Комитета по бюджету и налогам Андрей Макаров согласился с важностью задач, которые председатель Экспертного Совета обозначил в своем выступлении. По его словам, «на сегодняшний день мы все с вами прекрасно понимаем, что на бюджетной ниве Парламент как таковой отсутствует. Как на стадии разработки бюджета, так и на стадии его принятия. Возникает вопрос: что можно сделать для того, чтобы эта ситуация изменилась? Чтобы то, что вы (ученые, члены Экспертного совета) пишете стали не просто читать, чтобы это учитывалось, по крайней мере, как мнение, при принятии решения.

Второй вопрос: что в этой связи нужно сделать в бюджетном процессе? Неслучайно недавно Председатель Правительства Дмитрий Медведев сказал о бюджетном правиле, которое нам предстоит принимать осенью перед следующим бюджетом. Мне бы очень хотелось, чтобы, может быть не сегодня, но мы поговорили с вами о том, как мы видим бюджетный процесс как таковой, как нам оптимизировать бюджетный процесс таким образом, чтобы повысить роль Счетной палаты, между прочим, органа парламентского контроля. Чтобы реально повысить роль научных учреждений, которые проводят исследования. Чтобы в результате все не сводилось к тому, какое министерство выбьет для себя больше расходов.

Третий вопрос: почему мы выбрали эту площадку для разговора о поправках в бюджет на текущий год, которые уже внесены? А хотелось бы «потренироваться на кошечках»! Потому что то, что нам предстоит рассматривать осенью – гораздо более серьезно. Поэтому мне хотелось бы, чтобы мы посмотрели сегодняшние поправки через призму абсолютно конкретных вопросов. Скажем, когда мы говорим о цене на нефть – я готов согласиться с тем, что 115 – то та цена на нефть, которая будет… А может, не будет? Но если нам предлагают цену в 115$, но при этом я держу в руках прогноз по следующему году, который только что прошел в Правительстве и составляет 97$ на 2013 год – я не совсем понимаю – здесь мы подняли со 100$ до 115$, а в 2013 оставили 97$ – что это значит? Это значит, что мы просто проспали, или что к концу года нас ожидает резкое падение? С учетом, того, что падение в 1 доллар – это потеря в 60 млрд рублей, я хочу хотя бы понимать, в какой момент это произойдет и где тот предел прочности? И бюджетное правило становится абсолютно важным… Иными словами, мне хотелось бы иметь возможность услышать вашу позицию и всерьез обсудить бюджетные правила, которые позволяли бы нам строить бюджет независимо от цены на нефть».

Присутствовавший на заседании представитель «Газпром-нефть» Руслан Николов заявил, что просчитать, сколько продержится экономика страны в случае изменения цены на нефть, не так уж и сложно. По его словам, «учитывая, что в Стабилизационном фонде у нас планируется иметь около 7 процентов ВВП, падение цены на нефть 10 долларов на баррель эквивалентна потере одного процента ВВП в доходах бюджета. Соответственно, если цена упадёт со 115 до 70, скажем, во вполне вероятном сценарии, например, рецессии в Европе и соответствующего "эффекта домино" в других странах, то у нас Стабфонда хватит на полтора, может быть, два года. При этом у нас имеется достаточно значительный запас прочности по внешним заимствованиям, ну, в общем-то, и по внутренним тоже. Но он будет таять при снижении цен на нефть, потому что кредитоспособность страны подвергнется сомнению. Поэтому реально мы говорим о перспективе поддержания бюджетной стабильности за счёт заимствований из Стабфонда на уровне 4-5 лет при долгосрочном снижении цены». Николов добавил, что в нефтяных компаниях планирование «ведется на уровне среднециклических цен на нефть, по которым и определяется среднеожидаемое значение цены на нефть на протяжении срока инвестиционного цикла в нефтяной отрасли, который условно можно принять за 10 лет. Собственно, из этой же философии крупного бизнеса и исходит в своем прогнозировании Минфин».

Еще один вопрос, заслуживающий, по мнению Николова, самого пристального внимания, – вопрос о курсе рубля к доллару. По его словам, «мы привыкли к достаточно тривиальной зависимости - чем выше цена на нефть, тем ниже курс доллара и наоборот. Но сегодня мы наблюдаем достаточно интересный феномен, когда курс рубля тоже имеет тенденцию к снижению к доллару, притом, что цены на нефть исторически очень высокие. И это, конечно, связано в первую очередь с нашим счетом капитальных операций, который в стране отрицательный. Это связано и с политической обстановкой, ис инвестиционным климатом, и так далее. Если в этом отделе не произойдут значительные улучшения, то говорить о том, что при стабильном уровне цен на нефть или даже их росте курс рубля будет укрепляться, нам, наверное, нельзя».

Представитель «Опоры России» Александр Паперный, поддержал Николова в том, что ровно такие же задачи, которые решает любое коммерческое предприятие, решает и государство. «На мой взгляд, самое разумное – запросить информацию по крупнейшим нефтяным компаниям, исходя из какой цены они планируют свои бюджеты. И создать средневзвешенный документ, причем сделать его публичным. Иметь эту цифру, причем, не эмпирически рассчитанную Минфином, а абсолютно достоверную. И тогда у нас ситуации, когда нефтяники говорят о цене 80$, а мы считаем наш бюджет на уровне 115$, просто не возникнет».

С этим предложением не согласился глава Комитета по бюджету и налогам Андрей Макаров, которые полагает, что оценки нефтяных компаний и реальная цена на нефть – не вполне одно и то же: «У нас с вами 26 международных организаций, которые осуществляют мониторинг цены на нефть и дают цену на этот год 115,8$. IMF нам дает вообще 119$ за баррель. Barklays дает 119$. Societe Generale дает 126$ и т.д... Вообще, прогноз Минфина даже меньше. Все таки, оценки нефтяных компаний и прогнозная цена на нефть это не совсем одно и то же, особенно в вопросах бюджетной устойчивости. Нам важно понять, где рождается устойчивость бюджета».

В свою очередь, Александр Паперный заявил, что устойчивость бюджета не должна зависеть от цены на углеводороды, по его словам, «необходимо растить бизнес, который будет давать дополнительные налоги, дополнительные рабочие места и т.д. На государственном уровне должно быть все четко прописано, причем не только в денежных, но и в количественных характеристиках. Например, в строительной отрасли: мы должны построить 10 тыс кв. метров с общей стоимостью такой-то. То есть, выделив определенный бюджет, мы должны получить определенное количество материального актива. Пока у нас в бюджете эти два параметра никак не завязаны. Вы деньги потратили? Молодцы! Возьмите еще! А сколько вы создали добавленной стоимости, активов для Родины за эти деньги – это вообще никем не оценивается. Это огромная дыра, в которую утекает значимая часть бюджета».

Заместитель председателя Счётной палаты Российской Федерации Валерий Горегляд полагает, что, применительно к бюджетной политике, не стоит увлекаться теоретическим спором вокруг цены на нефть, и Счетная палата «в последние годы из своих заключений сознательно убирает всякие однозначные позиции, связанные с ценой на нефть, понимая, что это всегда определённый аргумент для различного рода оппозиционных сил, чтобы потом предлагать строить всю бюджетную конструкцию на некоторых цифрах, связанных с ценой на нефть». Но, по признанию Горегляда, в этом году Счетная Палата сама была вынуждена «поднять этот вопрос, в том числе на Правительственной Комиссии. Потому что не так важна точность определения цены на нефть, как важны все бюджетные обязательства, которые мы берем, и их связь с этой ценой. Для анализа очень важен аудит рисков. Сегодня важно оценивать вероятность достижения той или иной цены и связывать ее с бюджетными последствиями. У нас все время идёт устойчивое опережение роста обязательств по сравнению с финансовыми возможностями государства. И характер принятия решений таков, что мы вынуждены постоянно это делать. Вынуждены и с точки зрения индексации зарплаты бюджетникам, индексации пенсий, компенсации дефицитов, которые там возникают, и так далее, так далее. То есть мы, нарушив однажды принятые бюджетные правила, которые создали в 2000 году, сейчас с трудом к ним возвращаемся. Это очень болезненная для Парламента будет задача… Мы, как никто другой, на данный момент вынуждены констатировать крайнюю неэффективность использования госсредств. Вот огромные ресурсы, которые мы тратим на ту же Олимпиаду, это вопрос опять-таки эффективности - что дальше будет с этими объектами? Это будет дополнительная нагрузка на бюджет? Мы построили достаточное количество больниц и медицинских центров, в которых у нас нет не только врачей, у нас нет пациентов… Вот и вся эффективность».

Касаясь бюджетного процесса, Валерий Горегляд заявил, что «эффективность нашей работы в полной мере зависит от уровня независимости и самодостаточности нашей политической системы. Если не будет мощного Парламента, то, как бы мы ни хотели, не будет мощного органа – Счетной Палаты. Иначе это будет научно-исследовательский институт сам для себя».

В свою очередь, Директор Института экономики Российской академии наук Руслан Гринберг заявил, что все вышесказанное - это «типичное отношение к нашей ситуации как к безысходной. Мне кажется, это вообще типичная экзистенциональная проблема России. Можно говорить о том, что государство слабое, а чиновники вороватые, и сойти с ума. Можно покупать американские бонды, а здесь потихоньку откупаться – пенсионерам немножко добавить, поговорить об инвестиционном климате и т.д. А все что связано с развитием – в риторике – да, а на практике – не верим ни одному слову. Так же и экономическая школа нашего мышления - скорей бы уж цены упали! Проклятие ресурсное! Так мы все на печи лежим, а вот когда они упадут, мы все зашевелимся и начнем делать боевые сименсы. Смотрите, 90 % времени мы потратили на обсуждение цены на нефть. Это уже большое унижение для страны. Для того, чтобы с этой иглы слезть, здесь нет никакого выхода, кроме государственных расходов. Мы должны рисковать! А это значит, государство должно делать проекты, должно их финансировать, должно предлагать частному бизнесу принять участие в этих проектах».

Подводя итоги первого заседания Экспертного Совета Комитета по бюджету и налогам, Андрей Макаров сказал: «укрепление роли Парламента как в законодательном процессе, так и в сфере контроля за эффективностью расходов необходимо. И большое количество вопросов мы должны начинать обсуждать уже сегодня, хотя бы потому, что осенью нам предстоит очень серьезная работа, по определению как бюджетных правил, так и целей бюджетной политики. Мы заинтересованы в том, чтобы привлечь к этому обсуждению ведущие научные силы страны. Для этого нами и был создан Экспертный Совет».

Справочно:

Законопроект был подготовлен Минфином с учетом результатов исполнения федерального бюджета за I квартал 2012 года, а также на основе ожидаемых итогов социально-экономического развития Российской Федерации в 2012 году, и внесен на рассмотрение Госдумы 5 мая 2012 года.

В соответствии с законопроектом доходы федерального бюджета в 2012 году составят 12 677 006,8 млн. рублей (20,9% к ВВП), что на 897 151,6 млн. рублей (0,8% к ВВП) больше, чем в Законе о бюджете.

Нефтегазовые доходы федерального бюджета в 2012 году составят 6 383 309,8 млн. рублей (10,5% к ВВП), что на 808 444,4 млн. рублей (1,0% к ВВП) больше суммы, учтенной в Законе о бюджете.

Ненефтегазовые доходы федерального бюджета составят 6 293 697,0 млн. рублей (10,4% к ВВП), что на 88 707,2 млн. рублей больше суммы, учтенной в Законе о бюджете

Налоговые доходы составят 6 961 115,8 млн. рублей (11,5% к ВВП), неналоговые доходы – 5 687 236,3 млн. рублей (9,4% к ВВП), безвозмездные поступления – 28 654,7 млн. рублей.

Изменение макроэкономических факторов на основе уточненного прогноза приводит к увеличению доходов федерального бюджета в 2012 году на 856 925,3 млн. рублей.

В результате влияния факторов, не связанных с изменением макроэкономических показателей, доходы федерального бюджета увеличатся на 40 226,3 млн. рублей.

Что касается изменения расходов федерального бюджета, законопроектом предлагается утвердить расходы федерального бюджета на 2012 год в сумме 12 745 151,3 млн. рублей, что на 88 707,2 млн. рублей выше показателя, утвержденного Законом о бюджете. Кроме того, в 2012 году экономия бюджетных ассигнований составит 46 938,7 млн. рублей.

Таким образом, законопроектом предлагается направить бюджетные ассигнования в сумме 135 645,9 млн. рублей, в том числе, на социальное обеспечение отдельных категорий граждан и улучшение качества жизни населения будет направлено 43 362,3 млн. рублей; на дополнительные выплаты сотрудникам органов внутренних дел и гражданскому персоналу г. Москвы и Московской области - 10 690,1 млн. рублей.